Уже понад три роки триває реформа децентралізації або об’єднання громад. У ЄС її вважають однією із найбільш успішних в Україні. Але виникають питання: Що далі? Чи буде в Україні новий адміністративно-територіальний устрій? Коли розпочнеться укрупнення районів? Чи можливо зупинити реформу й повернути усе назад (у світлі майбутніх виборчих перегонів)?

"Місцеві вибори мають відбутися на новій просторовій основі. Дедлайн визначений"

– Пане Юрію, 2018 рік називали останнім у процесі добровільного об’єднання громад. На якому етапі реформа? Коли справа дійде до районів? 

– 2018 рік прогнозувався як останній за концепцією, яка була затверджена постановою Кабміну 1 квітня 2014 року. Це так. Але першим пунктом було внесення змін до Конституції. Тоді 2018 рік виглядав дуже і дуже привабливо. Оскільки ці речі не були завершені (можемо у цьому звинувачувати будь-кого, але є факт), триває добровільне об’єднання, не адміністративне. Це план "Б". 

Хоча рішення на найвищому рівні фактично прийнято – Президент однозначно сказав: у 2020 році місцеві вибори відбудуться на новій просторовій основі. Тобто, дедлайн визначений. 

– Законопроект про засади адміністративно-територіального устрою України зареєстрований і включений до порядку денного у Верховній Раді. Які шанси на його прийняття – це можливо цього року чи до виборів? Коли це може відбутися? 

– Я не ворожка і не відповідаю за Парламент. Моя справа – готувати законопроект до другого читання. У першому читанні він буде розглянутий у такому варіанті, як подано. Він трохи "обчімханий". Він подавався Кабміном, а там, зазвичай, обрубують все, що здається зайвим. Треба буде дещо уточняти, додавати. Я чекаю, коли він буде прийнятий у першому читанні. Чи є шанси, щоб він був прийнятий? Шанси завжди є. Можу сказати, що він важкий для прийняття, бо це дійсно глобальний документ. І під нього зібрати голоси буде достатньо важко. Якщо не втрутиться Президент і не буде синхронної дії Уряду й Президента – то в нього шанси достатньо примарні. І врахуйте, що це двічі треба робити – бо є перше й друге читання. 

– Чи це можливо до президентських виборів?

 – Можливо все. Хоча є й інші способи. Сам по собі цей законопроект не вирішує питання реальної мапи. Тобто, на його виконання мають прийматися купа інших установчих актів щодо затвердження самих адміністративно-територіальних одиниць. Це буде достатньо болісний процес. Те, що зараз триває добровільне об’єднання і формуються перспективні плани – це готує суспільство до того, як має виглядати ця мапа. Мапа була намальована ще у 2013 році – підніміть мої книжки. Різниця між тим, що зараз, і тим, що там намальовано, близько 20% – не більше. Добровільне об’єднання показало, що насправді адміністративно-територіальний устрій – це математика. Амбіції багатьох, хто хотів створити громаду на 2 тис. населення, виявилися занадто сміливими. Зараз люди уже розуміють, що треба далі об’єднуватися, робити іншу конфігурацію. Усе буде відбуватися достатньо болісно, бо в Україні неможливо приймати рішення диктаторським методом: я сказав – і все. Усе буде йти шляхом переговорів, можливо, навіть з олігархами, ще з кимось. Треба виходити з того, що ідеальної мапи не буде. У законопроекті визначені певні критерії і умови, за яких мапа змінюється. Треба усім зрозуміти, що адміністративно-територіальний устрій – це рухлива система. Те, що було прийнято 60 років назад, приймалося під одні економічні й соціальні умови. Зараз вони абсолютно змінилися. Через пару років вони можуть теж змінитися. Наприклад, у Данії така реформа вже третій раз триває – кожен раз під ті умови, які складаються.

 – Якщо говорити про об’єднання районів, чи буде діяти принцип добровільності? 

– Ні. Принципу добровільності не буде, тому що це не є базовий рівень, щодо якого конституційно зафіксовано ці речі. Хоча зараз усі вже просять закінчувати добровільність і на базовому рівні. Другий рівень, де формуються не тільки органи місцевого самоврядування, але й органи виконавчої влади, очевидно, не може бути добровільним. Це має бути рішення однозначно державне, освячене Парламентом. Це рішення має виходити із вимог, які ставляться перед органами виконавчої влади щодо управління територіями. Тому воно точно не буде добровільним. Пілотний законопроект 9204 зареєстрований. 

Нові райони: Полтавська область – пілотна

– Ви маєте на увазі законопроект про створення, ліквідацію та зміну меж районів Полтавської області?

 – Так. 

– Яким чином Полтавська область може братися за райони, якщо немає ще основного закону про засади адміністративно-територіального устрою в Україні? Чи немає тут суперечності? 

– Основний закон "про засади…", по-перше, вводить нову назву "громада", ставить певні умови щодо їх створення, переформатування. Це чисто процедурний закон. А законопроект 9204 – установчий, він не зачіпає базовий рівень. Законопроект передбачає, що із 25 районів у Полтавській області буде чотири. Він абсолютно спирається на законодавство України, Конституцію і вписується у вимоги, які передбачає законопроект "про засади…". 

Щодо Полтавської області йдеться про пілотний проект. Він дуже потрібний, тому що на базі перших 159 громад в Україні, були відпрацьовані усі механізми бюджетування, формування органів управління саме для територіальних громад. Це були перші ластівки. Оскільки це добровільно, вони брали на себе ризики. Законодавці достатньо оперативно, наскільки могли, вносили зміни у закон. Зараз фактично майже нічого не заважає цьому процесові, це вже конвеєр. Навіть ЦВК не змогла зупинити цей конвеєр. А от щодо районів потрібно вирішувати дуже багато питань. І ми не можемо усі 24 області у 2020 році впустити без відпрацювання моделі. 

Що таке майбутній район? Територіальні органи виконавчої влади – поліція, інспекції – усі створюються на рівні нового району. Питання у тому, щоб коректно подати їх структури. Бо усі міжрайонні структури зараз не з хорошого життя утворені, а тому що неефективно утримувати певні органи на рівні нинішнього району. Район буде більший. І тільки на його рівні буде РДА, її завданням буде координувати діяльність усіх територіальних структур виконавчої влади. Знову ж таки, мережу закладів у селах, які не пооб’єднувалися, теж треба фінансувати. Зараз це дуже невигідно і дорого. Залишилося два-три села і цілий відділ у РДА, який обслуговує одну школу у селі. Коли буде утворений великий район, буде економія у ресурсах. Працівники РДА отримають право вибору. Бо зараз для громад найбільша проблема – кадри. 

– Чому саме Полтавська область вибрана пілотною – чи там утворено найбільше громад, чи є райони, які повністю покриті громадами, чи це їхня така ініціатива? 

– По-перше, це ініціатива народного депутата, який входить у комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування. Він в курсі, як має бути, і "заражений" цією ідеєю. По-друге, Полтавська область дуже добре скроєна, тобто, ні в кого немає сумніву, що усе саме так має виглядати. По-третє, усе зроблено за принципом госпітальних округів, які збігаються із новими районами.

– Один район – один госпітальний округ? 

– Так. І це має бути правило. Можуть бути винятки, але це головне правило. У Полтавський області – одній із трьох областей – проводиться пілотний експеримент з реформування медицини, при чому він там найкраще просунутий. Зараз уже питання реформування вторинної ланки медицини, яка має завершитися у 2020 році – стає вкрай гострим. Багато завдань, які ставляться перед реформою медицини другого рівня, без реформи адміністративно-територіального устрою зробити неможливо. На Полтавщині немає протистояння еліт щодо центрів і конфігурації нових районів. Ця область є середньостатистичною за всіма параметрами – щодо густини населення, кількості міських/сільських жителів. Це ідеальна область для такого пілоту.

– А яка у Полтавській області ситуація з ОТГ? 

– Не найкраща. Запорізька, Чернігівська, Житомирська, Хмельницька, Волинська області мають найкращі показники щодо наповненості території громадами. Тут би легше пішло. Але, ще раз кажу, є ініціатива депутатів (ініціатор Андрій Река та група інших нардепів, – ZIK) саме щодо Полтавської області. А в нас наразі роль особистості надзвичайно висока. Передвиборчий рік і багатьом боязно щось робити. Але, у принципі, боятися нема чого, бо люди страшно обожнюють перетрясання державного апарату, а реформа адміністративно-територіального устрою якраз це передбачає.

 "Для утворення нових районів двох років – більше ніж достатньо"

– Ви сказали про повноваження, а які ресурси матимуть нові райони?

– Є Бюджетний кодекс, який усі ці речі врегульовує. Наголошу, район – це адміністративно-територіальна одиниця для виконання саме державних повноважень, а не самоврядних. 

– Скільки часу мав би тривати процес укрупнення районів? Хто вирішуватиме – кого з ким об’єднувати? 

– Рішення про райони приймаються виключно Урядом. Ви ж розумієте, що це ж не була ініціатива виключно А.Реки у плані того, що він прокинувся і сказав: буде чотири райони. Усі ці речі давно "відкатані", карти намальовані, десятки разів обговорювалися конфігурації. Він узяв те, що вже зроблено. Це пройшло через Мінрегіон. Мінрегіон не є офіційно ініціатором, але він і не проти. Усі наступні законопроекти теж будуть проходити через Мінрегіон. Тут не буде дуже великої "відсебятини". Якщо буде подаватися не те, що треба, Мінрегіон має достатньо можливостей, щоб зняти питання з розгляду. У даному випадку він об’єктивно зацікавлений у прийнятті цього законопроекту. Як і МОЗ.

– Чи реально, що місцеві вибори у 2020 році відбудуться на новій адміністративно-територіальній основі? 

– Після прийняття закону "про засади", далі усе – чисто технологічна річ. Тут головними будуть не райони, а громади, базовий рівень. Усі політичні домовленості, розрахунки будуть тривати щодо громад. Щодо районів не буде дискусії, райони не є цікавими рівнями, там грошей немає. Там чисто органи виконавчої влади. Там інтересів бізнесу чи когось іншого абсолютно не буде. Для утворення нових районів два роки більше ніж достатньо. 

– Після прийняття закону про засади адміністративно-територіального устрою? 

– Звичайно. 

Про громади, райони і виборчі округи

– Чи будуть ризики, що так звані "грошові мішки" впливатимуть на ці процеси, аби таким чином сформувати собі "зручні" виборчі округи? 

– Громади формуються за своєю логікою. Як правило, вони будуть набагато менші, ніж виборчий округ. Райони формуються за своїми принципами. Є обмеження – мінімум 150 тис. населення. Їх конфігурації не повинні цікавити народних депутатів. Може бути таке, що, наприклад, у новому районі Львівщини буде обиратися семеро чи восьмеро нардепів. 

– На Львівщині вже була спроба утворити одну громаду на весь район, де виборчий округ одного нардепа… 

– Ви про Пустомитівський район? Була спроба. Поговорив я з Дубневичем, пояснив, що так не буває. І не буде Пустомитівського району. Буде львівський район, який буде охоплювати Пустомити. 

Депутати починають розуміти, що район – територія, яка має бути приблизно однакової площі, і йдеться про доступність (до медичних та інших закладів, – ZIK) у 60 км. Це як госпітальний округ. У Львівській області було прийняте бездарне рішення (щодо утворення одного госпітального округу на всю область, – ZIK). Тому Львівська область, у принципі, не може йти під пілот – не було прийняте логічне рішення щодо госпітальних округів. Є розумніші області. 

– Чи є якісь напрацювання щодо об’єднання районів у Львівській області, бо жодна інформація наразі не оприлюднюється? 

– Усім все відомо. І на рівні ОДА, і в районах, у громадах. Просто доки не прийнято офіційне рішення – жодна посадова особа вам нічого не підтвердить. І це правильно. 

Коли приймаються рішення – виходять із певної теорії, конфігурації, далі просто уточнюються ці всі речі. Наприклад, планувалися у Вінницькій області три госпітальні округи, а зробили чотири. Штучно поділили один на два. Там велика політика. Відповідно може бути чотири, а може бути три райони. Напрацювання є по кожній області. 

Реформи такого плану в Україні не можуть іти через накази. Помилки мають виявлятися і за них мають відповідати ті, хто приймав рішення. Рішення щодо одного госпітального округу на всю область приймали у Львівській області, протиснули його через Кабмін – нехай вони і відповідають за це. Хай попробують відпрацювати ідею вторинної медицини. Я кажу, що нічого не вийде, бо теорія каже: "ні". 

"Не можу сказати, що реформа стала незворотною"

– Пане Юрію, чи на сьогодні можна сказати, що реформа децентралізації перейшла певну межу, що процес став незворотнім і політичні перипетії в державі чи зміна влади, адже попереду вибори, не зможуть зупинити цей процес? 

– Ні, не можу так сказати. Потрібно мати хоч одну область із новими районами. Тоді я можу на 90% гарантувати, що не дай Боже, якщо поміняється Президент, який підтримує цю реформу, а прийде хтось інший – він буде змушений її продовжувати. Просто тоді цей процес затягнеться на довгі роки. Але мають бути cтворені нові райони.

Бо якщо Президентом стане особа, яка у 2014 році оголосила, що це – геноцид села, тоді я не гарантую, що ця реформа буде втілена. Не можу гарантувати. 

– Тобто, серйозні ризики є? 

– Звичайно. Тому що ця реформа – це як докорінна ломка системи управління державою. Після цього держава у принципі не може стати авторитарною. А деякі кандидати у Президенти за своєю суттю є авторитарними. Тому, звичайно, вони будуть зацікавлені у реванші і відпрацюванні назад системи централізованого управління.

Яскравий приклад – Закарпатська область. Там голова ОДА вважає: "Ніякої реформи не буде. Тільки через мій труп". І перспективного плану в цій області не приймають. Шість громад там утворилося усупереч. Керівник області, як міліціонер, звик контролювати усе, що рухається. А ця реформа – це докорінна ломка. Повноваження даються на базовий рівень і не можуть згори іти команди – адміністративного управління немає. Керівники громад відповідають перед законом і перед виборцями – усе. 

Тому якщо стане на чолі держави людина, яка сповідує авторитарний спосіб управління за своєю суттю – вона буде намагатися усе повернути назад. Я не бачу ніякої різниці між нею і Януковичем – це авторитарні особистості.

За матеріалами zik.ua