В’ячеслав Негода
Перший заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України

Сьогодні йде багато дискусій про реформу місцевого самоврядування, але при цьому інколи забувають, що затверджена 1 квітня 2014 року Концепція реформи охоплювала не лише питання місцевого самоврядування, а й сутність територіальної організації влади в Україні. Адже для забезпечення економічного зростання країни конче необхідно вибудувати у кожному регіоні системну організацію дієвої влади.

Ми вже пройшли значну частину шляху по формуванню об’єднаних територіальних громад – сьогодні їх 542 (хоча 129 з них поки що очікують рішення Центральної виборчої комісії про призначення перших виборів). Ці ОТГ об’єднали 2586 територіальних громад (23,4% від загальної кількості рад базового рівня на 1.01.2015 р.), в яких проживає понад 6,7 млн мешканців або 15,7% від загальної чисельності населення України – тому прийшов час сконцентрувати увагу не на кількості ОТГ, а на їх якості.

Для оцінки ситуації Мінрегіон розробив систему рейтингування, яка включає чотири показники:

1. Загальна кількість ОТГ, що сформовані в кожному з регіонів;
2. Відсоток громад, що об’єднались, відносно загальної кількості громад регіону;
3. Відсоток площі регіону, яку становить територія ОТГ;
4. Кількість громад, в яких мешкає менше 5000 жителів (понижуючий показник).

Загальний рейтинг областей за формуванням спроможних територіальних громад

Це рейтингування дозволяє зробити наступні висновки:
Формування спроможних громад (добровільне об’єднання) відбувається нерівномірно. Його результати, як свідчить практика, в значній мірі залежать від позиції облдержадміністрації та активності регіонального офісу реформ. Окремі області є лідерами по кількості створених громад (Дніпропетровська, Тернопільська), але багато з них є малочисельними і, як показує фінансовий моніторинг, такі громади є найменш фінансово спроможними.

Другий рейтинг – це оцінка фінансової спроможності, яка включає такі показники:

1. Власні доходи на одного мешканця;
2. Рівень дотаційності;
3. Питома вага видатків на утримання апарату управління;
4. Капітальні видатки на одного мешканця.

Оцінка фінансової спроможності 366 ОТГ за перше півріччя 2017 року
20 ОТГ – лідери фінансового моніторингу

Зазначений рейтинг може бути використаний ОТГ для здійснення аналізу щодо ефективності своєї діяльності та мобілізації власних ресурсів.

Крім перелічених питань формування спроможних об’єднаних територіальних громад, проблемним питанням децентралізації стало проведення реформи на субрегіональному рівні.

Вже сьогодні ми маємо райони, територію яких складають новостворені ОТГ, до яких перейшли повноваження і ресурси, наприклад: у Житомирській області – Народницький район, у Донецькій області – Лиманський район, у Чернігівській області – Сновський район, у Хмельницькій області – Летичівський район. Отже, процес добровільного об'єднання територіальних громад активно продовжується і все більше стає районів, територія яких повністю охоплюється територією ОТГ. Переважна більшість повноважень та фінансові ресурси від райрад, РДА переходять до ОМС ОТГ. Таким чином на тлі позитивних змін, які відбуваються з формуванням спроможних громад, виникають певні виклики, зокрема щодо функціонування відповідних райрад та сфери компетенції РДА.

Житомирська область
Народицький район
Народицька ОТГ
площа – 1284 км2
населення – 9397 чол.

ДОНЕЦЬКА ОБЛАСТЬ
Народицький район
Народицька ОТГ
площа – 1284 км2
населення – 9397 чол.

ЧЕРНІГІВСЬКА ОБЛАСТЬ
СНОВСЬК�Й РАЙОН
РЎРЅРѕРІСЃСЊРєР° РћРўР“
площа – 1282,9 км2
населення – 23959 чол.

ХМЕЛЬН�ЦЬКА ОБЛАСТЬ
ЛЕТ�ЧІВСЬК�Й РАЙОН
Меджибізька ОТГ
площа – 319,39 км2
населення – 8232 чол
Летичівська ОТГ
площа – 631,97 км2
населення – 19926 чол.

Територіальна організація влади. Тернопільська область

Ще один блок проблем, пов’язаних з територіальною організацією влади, розглянемо на прикладі показників Тернопільської області. Статистика дає показники чисельності персоналу і видатки на утримання: територіальних органів виконавчої влади, які працюють від імені центральних органів виконавчої влади; обласної державної адміністрації; районних державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Система влади будується на територіальній основі і, у зв’язку з тим, що реформування адміністративно-територіального устрою запізнюється, сьогодні кожен центральний орган виконавчої влади вибудовує свою власну ієрархічну систему управління. У Тернопільській області знаходяться: 18 представництв ЦОВВ, які представлені лише на обласному рівні; 10 представництв ЦОВВ, які мають розгалужену систему – обласні підрозділи, яким підпорядковані міжрайонні, районні чи інші; 5 представництв ЦОВВ, які мають міжрайонні та об’єднані підрозділи; 9 представництв ЦОВВ, які представлені в кожному районі; 3 представництва ЦОВВ, які представлені в окремих територіальних громадах.

Територіальна організація цовв (діюча)

9 ТО ЦОВВ,
ПРЕДСТАВЛЕНІ В КОЖНОМУ РАЙОНІ
Структурні
підрозділи:
17 районних
1 РјС–СЃСЊРєРёР№

ПЕНСІЙН�Й
ФОНД
Структурні
підрозділи:
8 міжрайонних

ДЕРЖАВНА
ФІСКАЛЬНА
СЛУЖБА
Структурні
підрозділи:
4 міжрайонні

ДЕРЖСТАТ
Структурні
підрозділи:
11 районних

НАЦПОЛІЦІЯ
Структурні
підрозділи:
6 міжрайонних

МІНЮСТ,
ДЕРЖВ�КОНАВЧА
СЛУЖБА
Структурні
підрозділи:
3 міжрайонні
2 міськрайонні
9 районних
1 РјС–СЃСЊРєРёР№

Кожна гілка виконавчої влади вибудовує свою вертикаль – тому в результаті з’являється такий «калейдоскоп управління», який призводить до відсутності нормальної (системної) координації на районному рівні. І аналогічну картину можна побачити в усіх регіонах України.

Висновок: існуюча система районного поділу не оптимальна і не ефективна.

Проектні територіальні громади

40 ТЕР�ТОРІАЛЬН�Х ГРОМАД (один із варіантів)

Проектний субрегіональний рівень

4 РАЙОН� (один із варіантів)

Перспективна модель субрегіонального рівня для Тернопільської області ґрунтується на Перспективному плані формування територій громад, що передбачає формування 40 спроможних громад, і на визначенні чотирьох госпітальних округів. При цьому аналіз свідчить, що проведення оптимізації районної ланки управління забезпечить отримання суттєвих економічних результатів. Разом з тим, головним завданням є не оптимізація, а створення дієвої та ефективної системи організації влади.

Структура рда: діюча та проектна моделі

Порівняння чисельності працівників і видатків на утримання мовв та омс

Безперечно, що проведення реформи вимагає організаційно-правового забезпечення і синхронізованої злагодженої роботи. До наступних чергових виборів в органи місцевого самоврядування, які за конституцією відбудуться у жовтні 2020 року, залишається не так багато часу – тому нам необхідно рухатись дуже швидко і результативно.

Організаційно-правове забезпечення процесу удосконалення територіальної організації влади на період до 2021 року

Дія, передумови

• Формування спроможних громад (добровільне РѕР±'єднання)
• Вирішення питань Р· районами, територія СЏРєРёС… повністю покривається однією чи декількома РћРўР“
• Оптимізація повноважень та структури РДА районів, територія СЏРєРёС… повністю покривається однією чи декількома РћРўР“. Реорганізація окремих РДА
• Внесення пропозицій РґРѕ формування адміністративних РѕРєСЂСѓРіС–РІ та С—С… утворення
• Розроблення нормативної бази для оптимізації територіального устрою та територіальної організації влади

• Формування спроможних громад (добровільне РѕР±'єднання)
• Формування територіальної РѕСЃРЅРѕРІРё для удосконалення субрегіонального СЂС–РІРЅСЏ територіальної організації влади – укрупнення окремих районів Р· урахуванням процесу формування РћРўР“, утворення адміністративних РѕРєСЂСѓРіС–РІ
• Реорганізація органів влади РІС–РґРїРѕРІС–РґРЅРѕ РґРѕ новостворених територіальних меж субрегіональних територіальних утворень (переформатування мережі територіальних органів ЦОВВ, РДА та С—С… структур тощо)

• Формування спроможних громад (добровільне РѕР±'єднання)
• Подальше укрупнення районів Р· урахуванням процесу формування РћРўР“ та утворених адміністративних РѕРєСЂСѓРіС–РІ
• Децентралізація (деконцентрація) повноважень РІС–Рґ ЦОВВ
• Перерозподіл повноважень РјС–Р¶ місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування
• Законодавче закріплення РЅРѕРІРѕРіРѕ адміністративно-територіального устрою РЅР° СЂС–РІРЅС– громад та районів

• Набуття чинності закону РїСЂРѕ адміністративно-територіальний устрій
• Формування (прийняття рішень РїСЂРѕ утворення) місцевих органів виконавчої влади та РІС–РґРїРѕРІС–РґРЅРёС… органів місцевого самоврядування РІС–РґРїРѕРІС–РґРЅРѕ РґРѕ РЅРѕРІРѕС— територіальної РѕСЃРЅРѕРІРё та визначених РЅРѕРІРёРј законодавством повноважень
• Формування бюджету РЅР° 2021 СЂС–Рє РІС–РґРїРѕРІС–РґРЅРѕ РґРѕ оновленої системи територіальної організації влади та визначених РЅРѕРІРёРј законодавством повноважень

• Завершення формування новоутворених РћРњРЎ
• Завершення формування комунальної власності новоутворених громад
• Завершення формування/розмежування спільної власності територіальної громади РЅР° СЂС–РІРЅС– районів та областей

Нормативне забезпечення

• Жовтень – РІРёР±РѕСЂРё РґРѕ РћРўР“ (ЦВК)
• Р—РЈ «Про РїРѕСЂСЏРґРѕРє утворення, ліквідації районів, встановлення С– Р·РјС–РЅРё С—С… меж (реєстр. в„–6636)
• Р—РјС–РЅРё РґРѕ деяких законодавчих актів щодо утворення С– ліквідації, найменування С– перейменування місцевих держадміністрацій (реєстр. в„– 6641)
• Р—РЈ «Про засади адміністративно-територіального устрою» (РљРњРЈ)
• Рішення РїСЂРѕ утворення адміністративних РѕРєСЂСѓРіС–РІ (РљРњРЈ)
• Затвердження меж адміністративних РѕРєСЂСѓРіС–РІ окремих областей (пілотних) (РљРњРЈ)

• Жовтень – РІРёР±РѕСЂРё РґРѕ РћРўР“ (ЦВК)
• Затвердження меж адміністративних РѕРєСЂСѓРіС–РІ областей (РљРњРЈ)
• Р—РЈ «Про засади адміністративно-територіального устрою» (Р’Р РЈ)
• Р—РЈ щодо утворення (укрупнення) окремих районів – затвердження меж
• Рішення РїСЂРѕ утворення/ліквідацію РДА РІС–РґРїРѕРІС–РґРЅРѕ РґРѕ Р·РјС–РЅ окремих районів (РљРњРЈ)
• Удосконалення структури та діяльності МДА (Р·РјС–РЅРё РґРѕ РІС–РґРїРѕРІС–РґРЅРёС… постанов РљРњРЈ)

• Р—РЈ «Про адміністративно-територіальний устрій» щодо утворення громад та районів
• Р—РЈ «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування» (РЅРѕРІС– редакції)
• Р—РјС–РЅРё РґРѕ галузевого законодавства (перерозподіл та децентралізація повноважень)
• Р—РјС–РЅРё РґРѕ Бюджетного кодексу
• Р—РјС–РЅРё РґРѕ Р—РЈ «Про ЦОВВ» та «Про РљРњРЈВ»
• Затвердження РЅРѕРІРѕС— структури МДА (РљРњРЈ)

• Рішення РїСЂРѕ утворення/ліквідацію РДА РІС–РґРїРѕРІС–РґРЅРѕ РґРѕ Р·РјС–РЅ районів (РљРњРЈ)
• Призначення голів РДА та С—С… заступників (Президент України, РљРњРЈ)
• Липень – оголошення чергових місцевих РІРёР±РѕСЂС–РІ РґРѕ РћРњРЎ (Р’Р РЈ) РЅР° РЅРѕРІС–Р№ територіальній РѕСЃРЅРѕРІС–
• Жовтень - чергові місцеві РІРёР±РѕСЂРё РћРњРЎ
• Формування РЅРѕРІРёС… органів місцевого самоврядування
• Рішення РїСЂРѕ забезпечення проведення місцевих РІРёР±РѕСЂС–РІ (постанови РљРњРЈ)

План-графік впровадження реформи

Це передбачає виконання наступних завдань:

1. Принцип добровільності об'єднання залишається базовим;
2. Розширення мотиваційного ряду для об'єднання:
   • законодавче закріплення принципу повсюдності юрисдикції РћРњРЎ РћРўР“ (Р·Р° межами населених пунктів);
   • податкові преференції (акциз) лише для спроможних громад (РћРўР“, РјС–СЃС‚ обласного значення);
   • закріплення Р·Р° містами обласного значення статусу спроможних – спрощення процедури РѕР±'єднання (приєднання);
   • РЅРµ стимулювати утворення РґСЂС–Р±РЅРёС… та фінансово неспроможних громад;
3. Затвердження фінальних версій перспективних планів громад.

На етапі до затвердження нового АТУ на субрегіональному рівні (березень-липень 2020 р.), необхідно буде вирішувати локальні завдання:

• злиття районів, територія СЏРєРёС… повністю покривається однією РћРўР“;
• оптимізація повноважень, структури, чисельності РДА районів, територія СЏРєРёС… повністю покривається декількома РћРўР“.

На етапі до затвердження нового АТУ на субрегіональному рівні (орієнтовно до 03–07.2020 р.), необхідно запровадити тимчасову територіальну основу для організаційної побудови ТО ЦОВВ:

• запровадити адміністративні РѕРєСЂСѓРіРё (Р· урахуванням конфігурації госпітальних РѕРєСЂСѓРіС–РІ);
• упорядкувати РўРћ ЦОВВ РІ межах адміністративних РѕРєСЂСѓРіС–РІ.

До чергових місцевих виборів необхідно запровадити новий АТУ на рівні громад і районів (субрегіональний поділ може бути скасованим лише шляхом внесення змін до Конституції).

Невиконання цього завдання призведе до заморожування існуючої системи АТУ до 2025 року.

З цією метою необхідно прийняти:

• закон РџСЂРѕ засади адміністративно-територіального устрою України
• закон РџСЂРѕ адміністративно-територіальний устрій України (або окремі закони РЅР° кожну область);
• рішення РїСЂРѕ затвердження РІ 2018 році РЅРѕРІРѕРіРѕ РђРўРЈ РІ РѕРґРЅС–Р№ – РґРІРѕС… пілотних областях та запровадити модельну систему територіального управління областю.

Cтаття опублікована у часописі РЕГІОНЕТ "Стратегія розвитку" №4